中国全面放宽落户限制，能否终结“撕裂的城镇化”！

开开心心

大量农民工进城打工，却因无法取得城市户籍，难以享受社保、教育、医疗等公共服务

4月8日，中国国家发展和改革委发布通知称，除13个城区人口在500万以上的超大城市和特大城市外，其余城市将全面放开放宽落户限制。

自1958年实施的中国户籍制度，严格限制人口迁徙。 1978年之后的城镇化发展，造成中国特有的“候鸟现象”， 大量农民工进城打工，春节才能回到农村，无法取得城市户籍，难以享受社保、教育、医疗等公共服务，造成“留守儿童”等社会问题。

专家分析，放宽放开落户限制，可被认为是中国政府试图改善上述困境的努力，同时，也借此应对贸易战带来的外贸下滑，以及中国自身经济放缓的压力， 提振国内消费。

取消了哪些限制？

中国国家发改委将“积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户”列为2019年的重点任务，具体而言有三项措施：

◾城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；

◾城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；

◾超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

而此前，中国官方已全面放开城区常住人口100万以下城市的落户限制。

根据《2017年城市建设统计年鉴》，目前城区人口超过500万的城市有北京、上海、广州、深圳四个超大城市，以及天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙，共13座城市。

按照新政策，除这13城外，其余城市的落户限制都大幅放开或放宽。

“这一次的落户限制政策改革是针对三四线城市城市量身定做的。”香港中文大学助理教授胡荣称，一方面，超大城市人口密度和地产价格也都已经很高，人口继续流入而会引发这些大城市的房价继续攀升，这样会使得新流入人口难以获得好的居住品质，而增加社会矛盾跟城市管理难度，影响社会安定度；另一方面，一些县城（或五六线城市，人口100万左右）已经聚集了大量从农村乡镇转移来的人口，其城市建设水平较低和规模较小，城市的未来发展潜力有限。

胡荣分析，而三四线城市，介于前面两者之间城镇化发展潜力远远大于上面提到的这些五六线城市。由于一二线城市的一直以来对人才的虹吸效应，近些年来大部分三四线城市的发展潜力一直未能得到体现。在不久的将来，这些城市预计会发展成为新的一批千万级城市，使中国城市化进程在规模和水平上得到一个很大的提升。

她所指的三四线城市城区常住人口为300万—500万，包括西安、哈尔滨、长春、太原、南宁、东莞、苏州、合肥、济南、青岛、大连、厦门、宁波、昆明、石家庄、南昌、福州等城市。

双重影响

“落户制度的放宽会在一定程度上促进户籍人口城镇化率的提升。”经济学人智库（EIU）中国经济分析师苏月向英国记者表示，在目前的政策引导下，资源和人口会逐渐向一二线城市聚集，二线城市人口的竞争会越来越激烈，部分三四线城市会根据国家规划融入城市群建设，一些发展落后的三四线城市，尤其是资源枯竭型城市，将面临人口规模收缩和老龄化的问题。落户制度放宽将有利于稳定中小城市的房价预期、促进消费。

本次落户政策的放宽和《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的关联度较大，这一规划的目标是到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。

除了推进城镇化，放宽户籍政策还能刺激消费，提振正在放缓的经济。2018年中国国内生产总值（GDP）90万亿元人民币，比上年增长6.6%，是中国28年来的最低经济增长率。

为了防止中国经济重蹈日本在1980年代的覆辙，中国在放缓压力下，依然抑制房地产泡沫。2018年7月，中国官方称“坚决遏制房价上涨”，再加上此前“房住不炒”的表述，使房地产市场并未发挥提振消费的作用。

但放开落户政策，似乎为房地产市场开了一个口子。胡荣预计，三四线城市房地产价格接下来会经历或大或小的增长，譬如那些刚毕业的大学生（特别是来自五六线城市的），他们可能会愿意去这些三四线城市发展，而且很方便就可以落户，这就有效的减轻了一二线城市长期以来的人才的虹吸效应。

苏月也表示，户籍政策的放松和公共服务向流动人口普及有利于提升中小城市人口规模、促进消费，因此也可以看做是在出口部门面临压力时稳定内需的一种手段。

四川省绵阳市一位进城打工的父亲，拥抱自己的儿子，此时他们已三年未见。

取消户籍限制之路

户籍制度始于1958年中国颁布的 《户口登记条例》，严格管理包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。所有个体被基本分为“农业户口”和“非农业户口”两大类。

1978年改革开放后，户籍制度弊病越发凸显，各个城市对落户作了严格限制，公共服务体系是建立在户籍制度的基础上，这意味着大量农民工平日进城打工，春节才能回到农村。而在城市打工期间，由于无权享受教育、养老、医疗等公共服务，造成“留守儿童”等社会问题。专家将其成为“伪城镇化”或“撕裂的城镇化”。

中国国务院发展研究中心社会发展研究部的一份报告称，与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及就业、教育、社会保障、计划生育等各个方面。

截止2018年底，中国的人户分离人口依然有2.86亿人，人户分离人口是指居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口。

长期以来，放宽户籍限制成为中国最受关注的社会议题。2010年两会前，中国13家报社联合发表题为《提请两会代表委员敦促加快户籍改革》的“共同社论”，引起强烈反响，不过被迅速打压，起草社论的经济观察网前副总编辑张宏被解雇。2013年，中国法律专家、公民维权人士许志永号召民众聚集，反对户籍隔离，争取教育平权，亦遭打压。

中国户籍制度改革标志性事件是2014年7月中国公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为“农业”和“非农业”二元户籍管理模式定下退出历史舞台的时间表。中国学者胡星斗曾向BBC中文表示，户籍改革是“中国版平权运动”。

2017年11月，越南也宣布废除户籍制度，该国的户籍制度是参考中国而来，已实施四十多年。