中美贸易战中搁浅的WTO：无能为力还是亟待改革？

开开心心

中美贸易战正式开打后，中国7月6日和16日先后两次，在世界贸易组织就美国对华“301调查”项下的征税措施追加起诉。美国同样在16日，透过世贸起诉中国、欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其，指他们的钢铝报复性关税违规违法。

在全球贸易摩擦愈来愈多之际，负责处理贸易争端的WTO再次成为焦点，不少国家以及世贸本身也认为，组织有需要深化改革，在多边主义受威胁的年代，这个组织可以怎么生存，它在中美贸易战中又扮演甚么角色？

为何中国要诉诸WTO？

多名观察人士认为，中美贸易战规模庞大、涉及产品众多，世贸根本难以解决中美贸易争端。

香港大学经济及工商管理学院副教授陈衡对记者表示，诉诸世贸反映中国没有方法应对这场贸易战。

他说，中国为美国征收关税一事到世贸打官司，就好像是“两个小孩在公园吵架，打不赢的一方，要找老师、找警察”，但事实上效果不会特别明显，因为世贸裁决也难以左右美国的政策。

北京大学国际关系学院教授梁云祥接受记者采访时表示，中国是透过世贸摆姿态，面对美方的举动，中国要找渠道在国际间发声。

英国伦敦大学学院国际关系副教授阿布哈博 （M. Rodwan Abouharb）对记者表示，中美两国把贸易议题放在世贸，是要面对国内的声音，要告诉国民正在为他们着想，争取最大的利益，特别是美国即将面对中期选举，特朗普政府把焦点放在钢铝，也是有选票上的考虑。

他认为双方把问题放在世贸平台是“好事”，显示事件不会失控，双方认同要在某程度上，跟从国际贸易协议。

根据WTO的程序，有国家作出起诉后，首先会是30至60日的要求咨询阶段，投诉方可以要求设立委员会，委员会召开聆讯、搜集证据并就争端作裁决，由搜证到有结果，过程大约需时180日。这个委员会的决定只有在所有成员国同意，才可以推翻，否则将自动生效。世贸目前有160多个成员国，大多数情况下，国家会遵循世贸的裁决，但更多时因为程序需时，许多争议自行解决。

除了中国之外，美国也在16日透过世贸起诉中国、欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其，指五国向美国总值高达285亿美元的产品征收报复性关税不合世贸规则；美方坚持，自行向这些国家钢铝产品征收关税符合世贸规定，因为这是“国家安全”的豁免。

香港大学法律系副教授詹姆斯‧弗莱（James Fry）曾经替WTO做法律咨询工作。他对记者指出，如果国家以“安全”理由征收关税，那就很难在世贸的平台解决分歧，因为所谓“安全”是由一个国家自行判断，没有一个准则去评估是否由其他国家触发“安全”问题，而过往涉及“安全”的贸易争端，世贸也无法处理。加上今次贸易纠纷涉及强国，政治因素下令世贸的仲裁机制更难解决这些国家的纷争。

“最有可能的是，世贸仲裁机制会成为一种外交施压，迫使对方进入谈判阶段。”他说。

美国对WTO的不满

事实上，美国对世贸愈来愈不满，甚至一度传出美国计划退出世贸的消息，特朗普否认现阶段有意退出世贸，但指责世贸被其他成员国利用，对美国“非常差”、“不公平”。

美国驻世贸大使习达难（Dennis Shea）早前在世贸会议表示，世贸难以处理中国“不平等”贸易政策的重大问题，指中国对经贸投资实行“重商主义”，严重伤害贸易伙伴。他举例，中国政府向华企提供扭曲市场的巨额资助，外国企业要在中国国内面对很大的困难。

“很明显，世贸目前没有用尽办法去改善这个情况，”他说，“最好的方法是中国主动全面和有效地展开开放、市场主导的政策。”

据路透社报道，同场的其他成员，认同中国改善政策的努力，呼吁中国继续朝这个方向发展，而中国代表呼吁成员国抵制贸易保护主义和单边主义，共同应对美国征收关税的系统性威胁。

美国对世贸愈来愈不满，特朗普否指责世贸被其他成员国利用，对美国不公平。

针对世贸运作，美国也有自己的方法，总统特朗普多个月来亦拒绝任命世贸法官，瘫痪世贸仲裁机制，这个机制可能要等到2019年年底以后，才能正常运作。

英国学者阿布哈博指出，美国一方面透过不任命法官来阻止它顺利运作，一方面向世贸起诉其他国家，有意搞乱世贸，也显示美国在世贸上有很大权力。

他引述研究称，由于世贸仲裁费时，需要大量法律知识，一般而言很少有小国能够从中获利，美国是积极使用世贸平台的大国，一直以来在制度中获利，并非如美国所言，对美国不公平。

世贸可如何改革？

欧洲理事会主席图斯克在中国出席中欧峰会时，敦促世贸组织改革，就强制技术转移和产业补贴问题提出新规范。这番言论被解读成针对中国。

北大学者梁云祥认为，美国的不满是因为世贸视中国为发展中国家，提供更多的优惠待遇，例如关税问题上，中国可以声称自己是发展中国家，向外国进口产品征收更高关税，但自己出口则享有较低关税。

但在美国眼中，中国在多方面已赶上，如同发达国家。

梁说，“现在美国认为中国这种新兴国家利用旧有规则，所以要修改，要把你视为发达国家，其实双方要对等，为甚么关税不一样？这是不公平、不平等，但是世贸的确对不同国家有不同要求。”

他认为世贸在中美贸易战氛围下，正面对危机和很大程度改革的声音。他说，世贸其中一个改革方向，就是重新定义发达国家与发展中国家，他估计中国会作出适当让步，不过中国不会完全开放市场，而是逐步改变。

世贸总干事阿泽维多认同世贸有需要改革。

港大法律学者弗莱认为，世贸需要提高其效率和认受性，包括要重新审视“国家安全”是否提高关税的理由，并且在仲裁平台上加入金额补偿，以免败诉国过于强大，拒绝遵循世贸裁决。

世贸总干事阿泽维多（Roberto Azevedo）曾表示，认同世贸有需要改革，更有效去解决当前的贸易挑战，并按美国要求展开斡旋。

中国总理李克强早前中欧峰会发言时表示，可以随着形势发展，对世贸组织的有些规则进行必要的改善。

他说，中国与中东欧国家作为现行国际经贸秩序的受益者、支持者，应坚决反应各种形式的保护主义和单方主义，捍卫以规则为基础的多边贸易体制。

他认为就算要修改规则，也要遵守自由贸易等最基本的原则，照顾大多数成员的关切。

李克强表示，可以随着形势发展，对世贸的有些规则进行必要的改善。

多边主义的倒退

不过北大学者梁云祥不看好世贸，因为要令每个国家都满意十分困难，所以国家会倾向“小多边”的方式共商贸易事宜。

港大经济学者陈衡认同这一观点，认为大型多边主义组织不是特别有效，“进入一个大网络，你说不清谁受益、谁受损”。

他认为地区国家互相较为熟悉，较容易协商，小范围的国际化更好保护国家的利益。

英国学者阿布哈博认为，美国目前逐步脱离多边主义，倾向在贸易上与每个国家洽谈双边协议，但双边协议一般有利于大国，这等同延续美国的霸权。

曾为世贸提供法律咨询的国际法专家弗莱则担心，如果国家倾向双边主义而非多边主义，离弃世贸，则会回到二战前那种“以邻为壑”的情况，即是一些国家会为了维护自身国家利益，而作出损害他国的行为。

“这将会对贸易和国际和平带来灾难性的影响。”弗莱说。