“买美国货”命令：拜登难救美国产业

仲国民

来源: 多维/日期: 2021-01-29


亲中共的《多维》文章：自1月20日宣誓就职后，美国新总统拜登（Joe Biden）签下一连串行政命令，将川普（Donald Trump）在移民、气候政策、种族问题等等一连串层面上的政策“遗产”一一废弃，尽显行政权力“朝令夕（可）改”的特色。


然而，拜登在1月25日签下、旨在“帮助美国企业在战略性行业中竞争”和“帮助美国工人享受繁荣”的“买美国货”（Buy American）行政命令，与川普“美国优先”（America First）的政策有几分神似。


根据白宫的说法，这项行政命令是拜登竞选时“重建更好未来”（Build Back Better）规划的一环，用意是要将美国纳税人的钱花在投资美国企业之上，以兑现其照顾美国劳工的承诺。不过，此举实无新意，类似以政府之力优待本国企业的做法在资本主义美国早已流行。


由纳税人支援国内企业的“传统”


1933年，当时有份造成全球保护主义崛兴、跟川普有点类似地以承诺增加农产品关税竞选成功的时任美国总统胡佛（Herbert Hoover），于其任期最后一天签下《购买美国产品法》（Buy American Act），要求联邦采购须优待美国公司，在超过1万美元的合约招标中，须在价格不超过进口货6%的前提下，优先使用美国产品（即产品中有至少一半组件由美国生产）。


1983年的《购买美国法》（Buy America Act）则进一步要求在合约总额超过10万美元、有联邦部份出资的大型运输项目的相关采购中优先采用美国产品。


2021年1月19日，即川普任期的最后一日，联邦有关当局按其于2019年签下的行政命令，公布《联邦采购规则》（Federal Acquisition Regulation，FAR）的新修订，将《购买美国产品法》的美国产品含量标准，以及美国产品高于进口品的价格上限提升：前者由50%提升至55%，而在钢铝产品之上则提高至95%（并取消了现成产品的豁免）；后者则由6%提升至20%（如果有关美国企业是小企业的话，则由12%提高至30%），变相要求纳税人为支持美企买贵货。


此法原本将于2021年2月22日落实，不过在拜登刚上台后就被原则上暂停执行。但这并不代表拜登不会延续川普“美国优先”的遗产，其“买美国货”行政命令就凸显出此“延续性”。


拜登版“美国优先”？


拜登首先要求在美国管理和预算办公室（OMB）中建立“美国制造办公室”（Made in America Office），并提出一套有时限的清楚审批程序，由后者处理各联邦部门对于“买美国货”的豁免申请。

图为2021年1月26日，拜登于白宫签署行政命令。（美联社）

同时，此命令也要求联邦政府架设“公开网站”，公布所有联邦部门有关买外国货的豁免请求，以及相关豁免是否获批的结果和理由——由于“买美国货”在美国已经变成了一种展示自身高尚情操（在右派而言，这是爱国；在左派而言，这是扶助美国劳工阶层）的行为，这种公开资讯的要求，将对联邦部门造成避免购买外国货的重大公关压力。


更具体而言，拜登要求联邦采购规则委员会（FAR Council）为采购规则提出修订建议，将原本的美国产品“组件含量”标准改成更符合时代的“产品增值”标准、提高此美国产品含量的数字，以及将美国产品比进口货贵的价格上限比例进一步提高。跟川普的政策一样，这就是要求美国人以买贵货来支持本国企业。


而且，为了让国内可供货的中小企更能有效取得联邦订单，拜登的命令也指示联邦部门据现有框架主动寻求其所需产品的国内供应商，又责成联邦采购规则委员会更新其“国内未有供应产品清单”。

前联备局主席耶伦在副总统贺锦丽监誓下宣誓就职，成为美国史上首位女财长。（Getty）

全球化下难行保护主义旧路


这一连串行动，看起来好像是保护主义重临一般。不过，其实际影响有多大，其实受到多种原因所规限。首先，虽然联邦采购的开支每年可高达6,000亿美元，看似数额庞大，然而各界对于现时联邦采购花费在国外企业的金额估算都非常低：根据政府审计办公室（GAO）的数据，只有少于5%的联邦合约由国外企业取得；反对政令的美国商会则认为此数只得3%。


虽然GAO警告现实数字可能因为比其估算为高，但拜登行政命令多番改动之后，其实可以为美国企业争取得来的生意说到底也只能算是边际上的变化。


当然，拜登的这份行政命令可用作配合其未来计划通过的十年三万亿美元基建方案，通过提高“买美国货”的要求，将其扶助国内企业的影响力扩大。


可是，这也衍生出两个全球化之下难以解决的问题。一是美国国内未必有相关产品供应。早在2009年奥巴马首任总统期间通过的《美国复苏与再投资法案》（ARRA）中，就包括了在公共建设上使用美国钢铝和工业制品的条款。这一方面导致美国各地方当局难以启动项目，另一方面也使部分使用外国产品的美国企业不敢贸然投标，引起繁琐的豁免程序和工程延误。同时，这也引起邻国加拿大部份地方当局联结拒绝美国企业竞投当地项目反制。

1月20日，华盛顿，拜登与奥巴马击拳打招呼。（ 路透社）

二是美国自己在法律上也困身于其过去建立起来的全球贸易体系之中。目前，美国是世界贸易组织（WTO）中《政府采购协定》（GPA）的一员，协定规定各成员国对各自企业互相开放政府采购市场作公平竞争。


如果拜登跟川普一样尝试收紧对其他国家企业的市场开放的话，这将造成外交冲突——GPA的成员包括欧盟、加拿大、澳大利亚、日本、以色列等一系列盟国（却不包括中、俄）。同时，这也会反过来损害美国企业，因为这些国家加起来的政府采购市场总值是美国的数倍，而美国一直在此获利，例如加拿大的9%联邦采购合约都由美国企业获得。


而如果拜登继续坚守GPA中的承诺的话，类似其“买美国货”行政命令的保护主义做法所能够带来的实际影响，可能不比“浪费了一些纸张”大得多少。


在全球化大势中重振美国产业，是川普与拜登难得共享的共同政策目标。前者失败收场，拜登的起手式似乎也未见得高明。