拜登处理对华关系的政治资本有限

仲国民

来源: 香港01/日期: 2021-02-14

何瑞莹评论文章：美国总统拜登（Joe Biden）如何看待中美关系及制定怎样的对华政策是全球关注的核心议题之一。拜登已多次就中美关系表态并向中国发出了一些信号。


在美国哥伦比亚广播公司（CBS）2021年2月7日播出的专访中，拜登表示预计中美将会有非常激烈的竞争。他还在2月4日发表的首次外交政策讲话中把中国称为“美国最严峻的竞争对手”，并“将继续反击中国对人权、知识产权和全球治理的攻击”。


上述表态和美国前总统川普（Donald Trump）有相似之处，川普也曾表示中国是最大的战略竞争对手。这是否意味着拜登会全面继承川普的对华政策？中美在贸易、科技、地缘政治、人权等领域的冲突仍将升级？


川普将中国视为美国最大的竞争对手，并在执政后期不断宣扬中国是“威胁”，制定全面对抗中国、与中国全面“脱钩”的政策。此外，川普政府还在2018年制定美国印太战略框架文件，并于2017年重启美日印澳四边安全对话机制（Quad），共同应对中国崛起。


据美国之音1月30日报道，美国康奈尔大学中国和亚太研究项目主任卡尔森（Allen Carlson）认为拜登政府将会制定一个更全面、更长期的对华战略，形式上看起来和川普不同，但本质上一样。目前美国两个主要政党对于改善美中关系的政治意愿非常低，因此预判两国关系会出现显著改善是错误的。


美国智库企业研究所高级研究员库珀（Zack Cooper）也认为，拜登政府会延续川普时期的竞争姿态，但在言辞上不那么“锋芒毕露”，并且仍会尝试采取他们认为能够确实影响中国的行动。


美国智库布鲁金斯学会资深研究员怀特（Thomas Wright）指出，民主党人的普遍共识是，拜登的对华政策应该要更加触及两国竞争关系，同时拜登也不会像奥巴马（Barack Obama）政府那样为换取共同议题的合作而在竞争上让步。


《日本经济新闻》2月7日报道，拜登团队对北京表现出了特别强硬的立场，新任国防部长奥斯汀（Lloyd Austin）在参议院的任命听证会上称中国是整个五角大楼的“致命威胁”，美国白宫国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）也将中国称为“重要的战略对手”。国防部副部长候选人希克斯（Kathleen Hicks）在听证会上表示，鉴于中国日益增长的威胁，美国对台湾的承诺必须“非常明确”。除此之外，拜登的国家安全委员会中的每一个办公室，无论是技术、气候还是卫生等，都将在一定程度上涵盖中国。


日本共同社2月7日援引消息人士的话报道称，拜登政府已经向印日澳等国提议召开领导人会议，沙利文表示Quad将成为美国在印太地区制定实质性政策的基础。


美国智库战略与国际研究中心亚洲高级顾问葛来仪（Bonnie Glaser）对此分析称，拜登政府希望从一开始就向中国非常明确地表明，亚太地区的和平与稳定对美国的利益来说十分重要，而美国也会坚守在亚太地区做出的承诺。


《日本时报》2月6日报道，新加坡圣拉贾拉特南国际问题学院研究员柯林·柯（Collin Koh）也认为，拜登政府向该地区盟友发出的信号，即美国将遵守对该地区盟友的承诺。尽管拜登政府已表示会在气候问题上和中国进行合作，但美国不会允许将一些有争议的问题，特别是台湾及南海问题作为交换条件。


彭博社2月2日报道指出，拜登上台后立即宣布对印度及太平洋地区三个“前线”盟友日本、菲律宾及台湾的承诺，反映出美国有意应对中国在该地区日益增强的影响力，同时也反映出拜登政府正在探索如何在该地区应对中国，包括如何谨慎地划定“红线”，清晰地阐明其立场，并积极地捍卫这些主张。对于拜登政府来说，如何应对中国尚未触及美国“红线”和条约承诺的举动将成为重点，华盛顿为此可能会更加重视保持军事优势。


在人权问题上，葛来仪认为拜登在2020年美国总统大选前就已经对新疆问题做出过表态，预计在香港、新疆等问题上拜登将会采取比川普更强硬的行动。


英国广播公司（BBC）认为，在香港与新疆的人权问题上，预料拜登政府将进一步施加针对性制裁，并确保美国售往中国的技术不会被用作损害人权的用途。


全面对抗中国政策松动


分析认为，与川普时期美国全面对抗中国不同，拜登政府将扭转“美国优先主义”，恢复与盟友的关系，建立统一战线，共同对抗中国。


《华尔街日报》2月4日报道分析称，拜登的对华政策大致有两个重点，一是加强对美国国内技术的投资以应对中国的技术挑战；二是团结盟友，以建立对抗中国的“统一战线”。


拜登曾在《外交事务》杂志2020年7月刊上发表一篇题为《为什么美国必须再次领导：在川普之后拯救美国外交政策》的文章，总结自己的外交政策纲领为“恢复美国同盟，确保美国再一次领导世界”。


《联合早报》对此分析称，他与川普在对中国的定位上有不同。拜登认为，中美在价值观和国际秩序层面的战略竞争不可避免，但在全球治理和热点问题应对方面的合作同样不可或缺。这说明拜登认为即使中美之间战略竞争加剧，双方仍有很大的合作空间，中美关系仍是一种竞合关系。


针对拜登2月4日发表的首次外交政策讲话，法新社认为拜登的表态中，“但是我们也做好了准备，在符合美国利益时与北京合作”才是拜登强调的重点。也就是说，今后“对抗”这个词将不会出现在美国对华政策中，“谈判”和“对话”会重新成为互动模式。


BBC分析指出，拜登上任后与加拿大、墨西哥、英国、德国、法国、北约（NATO）、日本、韩国、印度领导人通话的举动表明，他正在着手改善和修复在川普领导下被怠慢甚至伤害的盟友关系，并与盟友合作一同制衡中国。


在贸易问题上，路透社2月3日报道，担任亚洲协会政策研究所副主席的卡特勒（Wendy Cutler）认为，拜登不会像川普那样将贸易问题作为对华战略的核心，《区域全面经济合作伙伴关系协定》（RCEP）及《中欧全面投资协定》（CAI）等贸易协定将迫使拜登政府参与亚太地区的贸易事务。


经济学人智库预测，拜登表态将不会撤销目前对中国产品徵收的关税，意味着拜登政府在短期内会保留川普的对华贸易政策，并将此作为与中方谈判的筹码，在中长期则会降低部分中国商品的关税，特别是美国公司与消费者难以找到替代品的产品。此外，拜登政府将采取更多非关税手段，例如动用政府资金鼓励美国企业在国内生产。


对华政策面临关键难题


对刚上任的拜登来说，当前最重要的工作是恢复美国国内秩序，并对盟友进行投资，重新确立美国在关键国际机构中的地位。在制定对华政策的过程中，拜登面临几个关键问题。


一是如何继承川普政府的对华政策。川普在任内、特别是任期即将结束时连续出台对华措施，塑造“中国挑战”，试图为拜登政府处理对华关系设定框架。拜登若想取消川普对中国施压的任何一项举措，都有可能被批评为“对华软弱”。


二是如何应对民主党党内的压力。拜登团队内很多官员对华态度十分强硬，民主党和共和党对中共的看法目前并没有太大分歧。在外界十分关注的对华关税问题上，民主党内部人士例如联邦参议员桑德斯（Bernie Sanders）和沃伦（Elizabeth Warren）也认为，中国的“不公平贸易”做法伤害了美国工人和中产阶级。


三是拜登需要解决的首要问题是新冠肺炎（COVID-19）疫情和随着而来的经济挑战。解决上述问题将是优先事项，也就是说，拜登在处理对华关系上的精力和政治资本将是有限的。


拜登的目标是制定一个连贯的对华战略，在没有和盟友达成共识之前，他不会在对华政策上做出太多重大改变。从拜登政府目前的表态来看，“竞争”将被牢牢锁定在对华政策上，短期内拜登将加快应对中美关系存在的风险和冲突，同时也会为如何设立未来数十年中美战略竞争的框架和规则“深思熟虑”。


在某种意义上，这类似于中国前领导人邓小平制定中国政策时的做法，即“等待时机”。通常西方总是匆匆忙忙，东方则很有耐心。现在的情况可能完全不同，中国连番表态希望尽快出台对华政策，而美国则呼吁要有耐心。